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制约承德市城镇化快速发展因素分析及建议

      近三年来,承德市城镇化率以年均1.76个百分点的增幅提高,比全国、全省同期年均增幅分别高0.6个和0.06个百分点,但城镇化水平依然较低。 2018年全市常住人口城镇化率为52.07%,位列全省设区市第10位,仅比居末位的衡水市(52.06%)高0.01个百分点,低于居首位的石家庄市(63.83%11.76个百分点,低于全省平均水平(56.43%4.36个百分点。现就制约承德市城镇化快速发展的主要因素进行分析,并提出相应的建议。

一、制约因素分析

城镇化率这一指标的高低是既往经济与社会发展状况所决定的,其水平高低受多种因素影响。具体有几大因素:

(一)地理特征制约了城镇化率的增长

根据省城乡划分规定,市政府驻地与行政村驻地通过建筑物完全连接或两地建筑设施空隙距离少于50米,才可视为有效连接,该村则可划入城镇属性。承德市有别于省内其他兄弟市,坐落在山区,人口密度较小。2018年常住人口密度 90.63/平方公里,全省人口密度平均水平为402.58/平方公里,人口密度只有全省平均水平的22.51 %;市辖区常住人口只占全市人口的19.24 %,在全省各设区市中属于非常低的水平,呈现出明显的“地广人稀”、聚集度偏低的特征,城镇镇区的连续性往往因一座山丘或一道山梁而隔断,在这种情况下,即使其他条件都符合制度规定,被隔断部分也难于划入镇区,使城镇化率被动压低。以承德县为例,承德县新杖子镇的新杖子村、苇子峪村、两益城村,石灰窑镇的石灰窑村,上谷镇的大良杖子村,安匠镇的下旗村,这6个村的常住人口为11400人左右,因符合制度规的只有新杖子村和石灰窑村纳入城镇属性,其它几个村只因相隔一条胡同,但不属镇政府所在地,有7000多人不能纳入城镇常住人口范围,影响城镇化率提高了2个百分点。

()经济发展缓慢是影响城镇化率提高的根本因素

 经济与社会的发展,创造出更多的城镇就业岗位,同时使就业岗位层次更加丰富,这是提高城镇化率最为根本的推动因素。

承德市区与所辖县城区不仅人口规模小,产业聚集程度也偏低,形成经济规模的实体产业少,经济与社会发展辐射带动作用小,特别是近几年全市经济进入转型换档期,发展速度明显放缓,吸纳劳动力能力减弱。一是支柱产业拉动力减弱。2018年全市经济发展仍然依靠第二产业,而其中起主导作用的仍是“两黑”行业,冶金矿山采选业绝大部分分布在城区、镇区以外的农村,再加上近几年受环境、市场等影响,该行业经济下行明显,造成第二产业对城镇化率提高拉动能力减弱;二是第三产业规模小、拉动力不足。2018年全市统计名录库中法人单位59353家,而规模以上服务业、限额以上批零住餐业、房地产业仅600多家,仅占全部法人单位的1%,服务业依赖工业生产和居民服务性较强,发展基础弱,传统服务业发展慢,新兴服务业对于经济发展形不成拉动,吸纳劳动力能力偏低,创造新的就业岗位能力弱。城镇劳动力吸纳能力不足,直接影响了城镇常住人口规模,影响到了城镇化率;三是人才要素对经济发展制约明显。多年来,承德籍国家重点本科以上学历的毕业生“返承率”大体估算不超过25%,北京和天津作为京津冀地区两大经济发展和科技创新高地,在发展环境、社会公共服务水平、信息、市场和工资薪酬等方面优势明显,高端人才对承德的集聚虹吸效应突出,致使承德人才大量流失,企业新产品研发力量不足,转型升级步伐缓慢,对本地经济发展产生影响。

  (三)全市人口净流出严重,减弱城镇化率提升潜力  

承德就业机会明显少于周边京、津、唐等经济发达地区,造成人口外流更为严重。据公安户籍部门资料,近些年来,全市户籍净流出人口年均在3000人左右,较为轻微,而常住人口呈现出的净流出现象则非常严重。2018年我市户籍人口381.59万人,常住人口357.89万人,净差值扩大到23.7万人,占户籍人口的6.21%,这里的外流是多层次的。首先,直接体现在人口外流,流出人口既有城镇人口又有农村人口,流出人口又以劳动力流出居多,承德籍应届大学毕业生、研究生外流也较普遍。其次,还体现在购买力的外流。外流人口中有相当一部分青年人在外地成家立业,父母把毕生的积蓄用于孩子的婚房、婚车购置,造成承德购买力大量失血,进一步削弱了承德经济发展潜力,间接减弱了今后城镇化率的提升潜力。

   从常住人口城镇化率的计算公式可以看出,即使镇区人口数字不变,由于总的常住人口减少,城镇化率也会被动“加大”。以围场县为例, 2018年围场县户籍人口为53.56万人,同期常住人口只有42.80万人,两者相差10.76万人,占全县户籍人口的20.08%。由于存在着县内农村人口流入镇区的因素,抵消掉了镇区流出人口数,所以人口的净流出使得其常住人口城镇化率“被动”加大了7.03个百分点,占其现有城镇化率的13.5%2018年全市户籍人口与常住人口相差23.7万人,相同因素使全市常住人口城镇化率“被动”增加了3.24个百分点,占全市现有城镇化率的6.22%。这也是影响承德城镇化率因素中的一大地方特点。

  如果假定全市范围不存在严重人口净流出,即本市城镇能够吸纳这部分人就业,城镇人口没有大的迁出,农村只是迁移到本市的城区或镇区,成为城镇常住人口,那么承德市的常住人口城镇化率就能比现有水平至少增加4个百分点,接近全省平均水平。

  (四)城乡建制体系制约着承德市城镇化进一步发展

    如果要大幅提高城镇化率水平,城乡地域范围变更则是最快最直接的途径,据2018家统计,承德市共有220个乡级单位(乡、 镇、街道办事处)。其中镇110个,乡95个,街道办事处13个。近几年虽然每年都有一定数据的乡改镇,但数据不多,阻碍了全市城镇化进程。

(五)农村生育政策的试点,对城镇化率提升产生一定影响

由于承德市自1986年至2015年属于全国“二胎”四大试点地区之一,即大部分农村家庭原则上是允许生“二胎”的,但这一政策只限农村地区,造成农村人口自然增长率远高于城镇人口自然增长率,对城镇化率提升形成负面影响。虽然从2016年开始逐渐放开“二胎”政策,城镇居民允许生二胎,但受经济、教育、人力等多方面因素影响,并未达到预期,二胎出生率远低于河北省南部城市,对城镇化率的拉动作用不明显。

(六)城市生活成本加大,农业人口市民化意愿下降

新常态下的农民工融入城市的压力在加大。一是当前需要市民化的农业转移人口规模依然庞大,据初步估算,2018年尚有100万农业转移人口未完全实现市民化;二是住房、教育、医疗等生活成本较大,特别是青年人结婚成本高,农村男青年到“县城”购房成为不可缺少的“硬”条件,房价连年走高,使大部分人望尘莫及;三是城市人工智能对劳动力替代也将导致城镇对农民工的需求增长趋援。

二、加快城镇化的对策建议

  (一)加快经济发展

由于近邻北京、天津,为了北京、天津的水源保护、大气治理,一些产业发展受到限制,承德要生存更要发展,客观上就需要国家和河北省给予必要的优惠政策,同时,我们也应用足用好京津冀协同发展中的政策,抢抓有利机遇,争取一批高技术的新产业来承落户。另外也要把与产业发展相适应的人才引进战略提上日程上来,使所需的高端人才能引进来,依据能力与贡献定薪,打破原有分配形式,留得住人才,使引进的企业能生存,更能发展。同时还要考虑到承德本地劳动力资源基本情况:即低端、低技能劳动力比重偏高,所以必要的、有一定发展前景的劳动力密集型产业也要尽最大努力争取,并力争做大、做强,创造更多的就业机会,更加充实基层百姓就业的“吃饭产业”,以此多层次提供新增就业岗位。就业岗位更多,层次更丰富,人们的收入快速增加,人口外流现象自然就会得到解决,经济就会得到更大的发展,城镇的聚集能力就会更强,城镇化率的提升后劲就更足。形成产业、人口、城镇化的良性发展。

  同时还要注意提升城镇化水平,要高水准规划,统筹发展,依托市区、各县城区、镇区,重点乡镇优先发展,逐步实现人口、产业、生产要素的聚集,通过典型带动辐射其他类型乡镇发展。

   () 加快撤乡建镇步伐,增加城镇数量

积极抓住国家加快推进城镇化建设的机遇期,根据河北省《关于撤乡设镇和撤镇设街道办事处的指导意见》精神,结合全市实际情况,整合资源优势,对全市有条件的乡进行区划调整。2018年有8个乡村属性变为镇区属性,增加城镇人口约2.91 万人,提高城镇化率0.82个百分点。城镇村的数量增加,城镇人口的载体扩大,城镇的常住人口才能增多。

   (三)出台优惠政策,提高进城农民户口迁移积极性

对市区、城区中无相对稳定居住地的农村人员,只要他们能有相对稳定的工作,愿意举家迁入市区、城镇居住,政府应考虑给予一定的购房补贴或租房补贴,或在廉租房、经济适用房分配时优先考虑,以助力其尽快完成举家迁入成为常住城镇居民户的进程。对于户籍的迁入问题,各级政府要耐心做好这部分人的工作,进一步宣传,使其知晓《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》精神,切实保障农业转移人口的合法权益,不以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件,消除“净身出户”的思想顾虑。在自愿的基础上鼓励办理城镇“非农”户籍(非农与农业户籍虽已在户口簿中消失,但在我国二元制社会条件下仍明显发挥着作用)。创造条件,使农村务工人员愿意留在城市,尽快融入到城市社会中去,顺利完成由农村居民到城镇居民的转换。

(四)加快城市建设步伐,为加快提升新型城镇化进程提供持久动力

把抓好中心城市、县城和特色小镇建设“三个载体”作为工作重点,强化“三个层级”城镇吸纳作用,加快推进新型城镇化步伐。一是完善中心城市功能。加大道路建设、海绵城市建设、综合管廊力度,切实提高承载能力和城市公共设施保障水平;二是强力开展县城建设。优化街区路网结构,加强地下管网统一管理,做好城镇、农村综合建设,使其尽可能有效连接,加快人口由农村向城镇的转移;三是大力培育特色小城镇。充分利用我市优势资源,重点培育推出一批物联网小镇、农耕文化小镇、温泉康养小镇、山地度假小镇、湿地生态小镇、草原风情阔步镇、民俗风情小镇等主题旅游小镇,加快旅游产业的发展;四是严格履行部门职责。加强部门联动,按照职责分工要求认真将各项政策措施落到实处,在城镇基础设施建设、产业谋划及落地,人口聚集等方面全方位攻坚,有效推动新型城镇化进程。

 

 

 

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